城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，提高城市治理現(xiàn)代化水平是應對“城市病”和促進城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。近日召開的中央城市工作會議提出，“轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入”“創(chuàng)新城市治理的理念、模式、手段”。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

高效能治理助力城市可持續(xù)發(fā)展

城市治理主要包括哪些具體內(nèi)容？在當前城市發(fā)展背景下面臨怎樣的難題？

葉堂林（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學特大城市經(jīng)濟社會發(fā)展研究院執(zhí)行院長、教授）：改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。2024年末，我國城鎮(zhèn)常住人口94350萬人，城鎮(zhèn)化率達到67%。城市規(guī)模擴大和經(jīng)濟增長，發(fā)揮了集聚經(jīng)濟的作用，但也帶來諸多結構性矛盾和問題。亞里士多德曾說：“人們來到城市，是為了生活；人們居住在城市，是為了生活得更好?！比欢丝谂蛎?、交通擁堵、環(huán)境惡化等“大城市病”的出現(xiàn)，使得城市發(fā)展逐漸偏離美好生活的初衷。例如，人口密度高導致住房需求旺、房價高；交通干道和環(huán)路出現(xiàn)擁堵；老舊城區(qū)排水、供電、供氣等市政設施負荷加重；龐大的人口流動使得城市治安管理面臨挑戰(zhàn)；生活垃圾和建筑垃圾處理壓力不斷增加，城市環(huán)境衛(wèi)生維護難度加大。

城市治理是運用制度、政策、技術等手段，對城市發(fā)展規(guī)劃、基礎設施建設運營、公共產(chǎn)品和公共服務供給、環(huán)境保護等方面進行全面性、系統(tǒng)性、精細化管理的過程，以建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標，大力推動城市結構優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，進而實現(xiàn)城市高效能、可持續(xù)和宜居性發(fā)展。

城市工作包羅萬象，城市治理涉及日常社會生活的許多方面，大到城市規(guī)劃布局、小到一個井蓋。具體來看，城市治理大致可分為四個領域。一是物，即城市基礎設施，包括交通網(wǎng)絡、能源設施、房屋建筑等各類基礎設施。當前城市基礎設施逐步進入老化期，治理焦點正從新建轉(zhuǎn)向維護與升級，從“大基建”走向“大更新”，如老舊小區(qū)改造、老化燃氣管道更新改造、城市排水防澇體系提升建設等。二是財，即城市基礎設施建設的資金來源和支出管理，涉及高效配置資金、探索政府和社會資本合作機制等內(nèi)容。三是人，即將人民需求放在首位，既關注原住民也考慮新市民、新青年等群體的差異化需求，提供公共服務和進行人口管理，解決好人民群眾衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)等問題，不斷滿足人民群眾對美好生活的新期待，讓人民群眾享受到城市發(fā)展的成果。四是生態(tài)，即加強城市生態(tài)環(huán)境保護，改善人居環(huán)境質(zhì)量，著力建設綠色低碳美麗城市，促進生態(tài)空間與生產(chǎn)生活空間銜接融合，采取有效措施解決城市空氣治理、飲用水水源地保護、新污染物治理等問題，推動減污降碳擴綠協(xié)同增效。

城市治理是保障城市功能有序運轉(zhuǎn)、提升市民生活品質(zhì)的重要抓手。城市治理效能不僅深刻影響人民群眾的滿意度、安全感和幸福感，也直接關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。中央城市工作會議指出，我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。在此背景下，城市治理面臨新挑戰(zhàn)。首先，城市建設面臨存量資產(chǎn)盤活和城市更新的任務。交通基礎設施進入老齡化階段、房屋建筑和市政基礎設施維修養(yǎng)護壓力不斷增大。未來，如何通過系統(tǒng)化的維護規(guī)劃和技術創(chuàng)新，延長設施使用壽命，提高資源利用效率，提升基礎設施安全性、可靠性，正成為現(xiàn)代城市治理的重大課題。其次，超大特大城市發(fā)展增加城市治理難度。超大特大城市是城市發(fā)展的高級形態(tài)，存在超大規(guī)模性、高度復雜性、快速流動性以及多維風險性等特點。如何緩解過度集聚造成的空間擁擠與資源分配不均狀況，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、提升城市系統(tǒng)整體韌性，成為亟待解決的現(xiàn)實問題。再次，數(shù)字技術快速發(fā)展為解決城市治理難題提供新思路的同時，也帶來數(shù)據(jù)安全和信息安全等新風險。個人敏感數(shù)據(jù)如位置信息和消費習慣需得到嚴密保護，以防止數(shù)據(jù)泄露和濫用。作為一項復雜的系統(tǒng)工作，城市治理需在理念、模式和手段上不斷創(chuàng)新，提升治理效能，保障城市可持續(xù)發(fā)展。

創(chuàng)新超大特大城市綜合治理

如何認識超大特大城市的重要地位及其治理的復雜性？治理成效如何？

陶希東（上海社會科學院智庫研究中心研究員）：人口增長和城市化進程加速推動全球超大城市發(fā)展，目前全球有34個超大城市，預計到2030年將上升到43個。中國是全球超大城市數(shù)量最多、增長最快、潛力最大的國家。住建部最新數(shù)據(jù)顯示，目前全國共有22個超大特大城市，其中，超大城市10個、特大城市12個。需正確認識我國超大特大城市在國家發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，努力提升治理水平。

超大特大城市是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的動力源和引領者，其高效治理面臨特有的復雜性。超大特大城市憑借經(jīng)濟集聚效應和產(chǎn)業(yè)協(xié)同等優(yōu)勢，成為帶動全國經(jīng)濟增長、促進科技創(chuàng)新的動力引擎。據(jù)統(tǒng)計，全國22個超大特大城市市域常住人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、進出口總額占全國比重分別為22%、35%、58%，對全國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要引領作用，尤其是在集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)領域，超大特大城市展示出較高競爭力。

經(jīng)濟高集聚性、空間開發(fā)高強度性、人口數(shù)量高規(guī)模性、群體需求多元性、社會要素高流動性、信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡高互通性等特點，決定了超大特大城市是一個復雜社會生態(tài)系統(tǒng)，在公共服務精細化供給、社會公平與包容性發(fā)展、安全風險防范與應急管理等方面，承受著較大壓力。

近年來，全國超大特大城市積極踐行人民城市理念，因地制宜深化改革，綜合治理效能不斷提升。

精準有效進行資源配置及公共服務供給。建立實有人口服務管理體系，大力開展“15分鐘公共服務圈”建設，較好解決公共服務“最后一公里”難題，實現(xiàn)從“人找政策、人找服務”向“政策找人、服務找人”轉(zhuǎn)變，公共服務普惠性、可及性、公平性顯著提升，市民生活品質(zhì)不斷改善。在多個超大特大城市開展服務業(yè)擴大開放綜合試點，覆蓋金融、教育、醫(yī)療健康、數(shù)字服務等關鍵領域，更好滿足不同收入群體多樣化需求。黨建引領基層治理活力不斷釋放，北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”“未訴先辦”機制，上海的“多格合一”街區(qū)治理，深圳的“民生微實事”改革等新舉措，形成多元共建共治共享的基層治理新局面。

提升城市治理智慧化程度。緊跟大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代數(shù)字技術發(fā)展趨勢，促進數(shù)智技術和城市治理深度融合。例如，上?！耙痪W(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”實現(xiàn)政務服務從“能用”向“好用”轉(zhuǎn)變，加快法治、公安、應急、公用設施等領域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。依托“氣象先知系統(tǒng)”數(shù)字化應用場景，上海市氣象局從臺風影響的事前、事中、事后各個階段為城市運行管理中心和各部門提供智能化分析及預警預測手段，為防御臺風提供保障。

完善以超大特大城市為核心的大都市圈治理體系。推進“不破行政隸屬、打破行政邊界”的跨界治理，是國內(nèi)許多大都市圈高質(zhì)量一體化發(fā)展亟待破解的重大治理命題。截至2025年5月，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理等“8+N”重點領域，累計形成154項制度創(chuàng)新經(jīng)驗，已有57項面向全國復制推廣；京津冀大都市圈加快推進交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共興、民生共享，打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展的典范；南京都市圈黨政聯(lián)席會議為推動跨區(qū)域規(guī)劃有序銜接、區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。這些新型跨區(qū)域治理給大都市圈人民群眾帶來了可感可及的實惠和便利。

隨著城鎮(zhèn)化進程推進和城市人口增加，我國超大特大城市治理仍面臨短板。一是城市治理的科學性、高效性、韌性水平有待提升。當前，傳統(tǒng)風險與新興風險在特大城市交織并存，各種看不見、想不到的風險多發(fā)高發(fā)，對城市治理戰(zhàn)略性、預見性以及靈活性、有效性提出更高要求。二是公共服務的精準供給能力有待增強。超大特大城市中部分老年人、殘疾人、新就業(yè)群體以及其他弱勢群體還不能充分獲得高品質(zhì)的服務和保障，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面面臨一些難題。三是物業(yè)管理領域存在矛盾糾紛，短板效應凸顯。停車難、電梯維護不到位等問題普遍存在，制約基層社會治理效能。尤其是一些老舊小區(qū)，物業(yè)公司、居委會、業(yè)委會之間關系不順，影響物業(yè)管理服務質(zhì)量。四是條塊結合的跨部門綜合治理機制尚不健全。雖然實踐中形成一些跨界治理的創(chuàng)新方法，但面對越來越多跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨領域的復雜治理問題時，各自為政、九龍治水的局面依然存在。需進一步完善和創(chuàng)新治理方式，補齊短板弱項，提升超大特大城市綜合治理效能。

探索基層治理精細化新路徑

近年來，我國不斷推動城市治理重心向基層下移，各地在創(chuàng)新城市基層治理和服務方面形成了哪些典型經(jīng)驗做法？

李文釗（中國人民大學首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、公共管理學院教授）：基層強則國家強，基層安則國家安。黨的二十大報告提出，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺。北京、上海等城市踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”，圍繞基層治理中“小馬拉大車”“看得見的管不著，管得著的看不見”“上面千條線、下面一根針”等問題，率先推進超大城市基層治理體制機制改革，針對跨部門合作、政民互動、社區(qū)治理和服務等領域，形成街道“大部制”“接訴即辦”“一線處置”等一系列行之有效、可供借鑒的經(jīng)驗，簡約高效的基層治理體系日益成熟和定型。

推動城市治理重心向基層下移，關鍵是使基層能夠接得住、管得好。要抓好黨建引領城市基層治理和基層政權建設，促進各級政府在基層治理中形成合力。2015年1月，上海市發(fā)布《關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》，提出街道主要履行加強黨的建設、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展、組織公共服務、實施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動員社會參與、指導基層自治、維護社區(qū)平安的職能。在機構設置方面，按照街道職能定位和創(chuàng)新體制的要求，上海的街道黨政內(nèi)設機構按“6+2”模式設置，即統(tǒng)一設置黨政、社區(qū)黨建、社區(qū)管理、社區(qū)服務、社區(qū)平安、社區(qū)自治辦公室，同時可根據(jù)街道實際需要，增設2個工作機構。街道大部門制改革隨后被各地所借鑒，成為推動城市基層政權建設的重要經(jīng)驗。在加強基層政權建設的同時，北京市于2018年出臺《關于黨建引領街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，以解決城市基層治理中跨部門協(xié)調(diào)問題，實現(xiàn)縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)。通過堅持黨建引領，著力形成到基層一線解決問題的導向，解決基層治理難題，打通抓落實的“最后一公里”，建立服務群眾的響應機制。目前，這一機制已形成圍繞群眾所需的“日常哨”、圍繞重點工作的“攻堅哨”和圍繞應急處置的“應急哨”三種形式。

提升基層治理精細化水平，需構建良好的政民互動機制，實現(xiàn)問計于民、問需于民，走好新時代黨的群眾路線，通過組織再造提高管理和服務水平，打通基層治理“最后一公里”。2019年1月起，北京市推行“接訴即辦”改革，針對市民訴求快速回應、高效辦理、及時反饋和主動治理，將自上而下的行政力量和自下而上的社會力量有機結合，推動基層問題在一線解決。截至2024年底，北京市共受理群眾和企業(yè)訴求1.5億件，解決率和滿意率雙雙提升至97%。通過“接訴即辦”改革，各級政府和部門參與基層治理積極性、主動性和創(chuàng)造性得到激發(fā)，通過精準回應居民需求實現(xiàn)精準服務和治理。做好基層問題的有效處置，需要通過網(wǎng)格化管理實現(xiàn)“縱向到底、橫向到邊”的治理全覆蓋。2005年起，北京市探索網(wǎng)格化管理，隨后這一管理方式逐步成為城市基層治理的重要工具。2025年2月，上海市出臺《關于堅持黨建引領推進“多格合一”不斷探索超大城市基層治理新路的意見》，通過完善網(wǎng)格劃分標準，將城運網(wǎng)格、警務網(wǎng)格、綜治網(wǎng)格、黨建網(wǎng)格等多種網(wǎng)格進行合并，全面整合街鎮(zhèn)管理力量，推進條條協(xié)同、條塊聯(lián)動和政社互動，夯實聯(lián)勤聯(lián)動力量，形成城市基層治理合力。2019年起，福建省福州市鼓樓區(qū)探索“一線處置”，將“接訴即辦”改革和網(wǎng)格化管理相結合，推動問題在基層高效解決。以群眾訴求為導向，通過制度設計賦予街道和社區(qū)自下而上的呼叫權、考評權、監(jiān)督權，構建區(qū)、街、社區(qū)三級聯(lián)動體系，并基于數(shù)字平臺的全周期管理，實現(xiàn)各類治理問題在基層一線高效處置。

提升基層治理水平和能力，需要增強廣大群眾自我管理、自我服務、自我教育和自我監(jiān)督的實效。2013年以來，為解決社會問題增多、矛盾糾紛多發(fā)等困擾，浙江省桐鄉(xiāng)市堅持黨建引領基層社會治理，在高橋街道越豐村率先開展自治、法治、德治融合的基層社會治理探索實踐。2023年起，北京市海淀區(qū)針對棘手難題在基層探索“大家商量著辦”，以激發(fā)人民群眾積極性、主動性和創(chuàng)造性，調(diào)動各方資源和凝聚各方力量，推動問題在基層商量解決，提升超大城市社會治理效能。2023年11月發(fā)布的《海淀區(qū)黨建引領基層治理“大家商量著辦”實施方案（試行）》，進一步明確“大家商量著辦”的主體、內(nèi)容、形式、流程等，使得“大家商量著辦”具有可操作性。（來源：經(jīng)濟日報）